Puntos clave
- Rusk: las ciudades elásticas que anexionaron sus suburbios prosperaron; las inelásticas concentraron pobreza y declinaron.
- Los suburbios usan la zonificación excluyente para mantener fuera a los pobres y quedarse con la base fiscal.
- Minneapolis comparte desde 1971 el 40 % del crecimiento fiscal comercial entre municipios; Montgomery exige vivienda asequible desde 1974.
La fragmentación metropolitana es la división de una región urbana en decenas o cientos de gobiernos locales independientes, cada uno con su fiscalidad, su zonificación y sus escuelas, y David Rusk, alcalde de Albuquerque entre 1977 y 1981 y después investigador en Washington, la identificó en Cities Without Suburbs (1993) como la causa principal de la desigualdad y el declive de las ciudades estadounidenses. Su tesis es que las ciudades elásticas, las que pudieron crecer anexionando o fusionándose con sus suburbios, prosperaron, mientras las ciudades inelásticas, encerradas en límites fijos por suburbios independientes, concentraron pobreza, perdieron población y base fiscal y entraron en un círculo del que muchas no han salido.
Ciudades elásticas e inelásticas: Houston frente a Detroit
Rusk construyó su argumento con datos de las áreas metropolitanas de Estados Unidos entre 1950 y 1990. Houston, Charlotte, Indianápolis, que se fusionó con su condado en 1970, o Nashville, que lo hizo en 1963, capturaron el crecimiento suburbano dentro de sus límites y mantuvieron clases medias, ingresos y mezcla social; Detroit, Cleveland, San Luis o Newark, rodeadas de municipios independientes que rechazaban la anexión, se quedaron con los pobres, las minorías y las infraestructuras envejecidas. El resultado, muestra, es que la segregación racial y de renta es mayor y el declive más profundo cuanto más fragmentada está la región.
Zonificación excluyente y fiscalidad: el círculo del declive
El mecanismo es fiscal y de zonificación. En una región fragmentada, los suburbios ricos usan la zonificación excluyente, parcelas mínimas grandes, prohibición de vivienda plurifamiliar, para mantener fuera a los hogares de menos renta, y financian con su base fiscal escuelas y servicios de calidad, mientras la ciudad central, con más necesidades y menos ingresos, sube impuestos y recorta servicios, lo que expulsa a quien puede irse. Rusk formuló un punto de no retorno: cuando la ciudad central cae por debajo de cierta proporción de renta respecto a sus suburbios y de población respecto a la región, ya no se recupera por sí sola.
Reparto fiscal, zonificación inclusiva y gobierno metropolitano
Sus propuestas apuntan a la escala regional. Anexión y fusión ciudad-condado donde sea posible; reparto regional de la base fiscal, como el programa de disparidades fiscales de Minneapolis-Saint Paul, que desde 1971 comparte el 40 % del crecimiento de la base fiscal comercial e industrial entre los municipios del área; zonificación inclusiva que obligue a cada promoción a incluir vivienda asequible, como la que el condado de Montgomery, en Maryland, aplica desde 1974; y gobiernos metropolitanos con competencias reales, como el Metro de Portland. En Inside Game/Outside Game (1999) sistematizó esa agenda.
Influencia, críticas y la fragmentación fuera de Estados Unidos
La influencia de Rusk se ve en el movimiento regionalista estadounidense y en los estudios sobre segregación de Myron Orfield o Bruce Katz, y también recibió críticas: la elasticidad describe mejor las ciudades del sur y el oeste, con suelo disponible, que las del noreste; la anexión no garantiza equidad si la ciudad ampliada reproduce la segregación dentro de sus límites; y las fusiones dependen de mayorías políticas que los suburbios rara vez conceden. Fuera de Estados Unidos, la fragmentación tiene otras formas, pero el problema de la ciudad central pobre rodeada de municipios ricos que no comparten se reconoce de Madrid a Ciudad de México.
La lección de David Rusk es que la ciudad real es la región metropolitana y que gobernarla por fragmentos produce desigualdad por diseño. Compartir la base fiscal, abrir la zonificación y decidir a escala regional el transporte, la vivienda y las escuelas son las políticas que permiten a una ciudad central no quedarse con los problemas mientras sus suburbios se quedan con los recursos. Sin ellas, advierte, ninguna regeneración del centro compensa lo que la fragmentación extrae cada año.
Preguntas frecuentes
¿Qué es la fragmentación metropolitana según David Rusk?
Es la división de una región urbana en decenas o cientos de gobiernos locales independientes, cada uno con su fiscalidad, su zonificación y sus escuelas, que permite a los suburbios ricos excluir a los hogares de menos renta y dejar a la ciudad central con las necesidades y sin los recursos, causa principal del declive urbano estadounidense según Cities Without Suburbs.
¿Qué políticas propone Rusk contra la fragmentación?
Anexión y fusión ciudad-condado, reparto regional de la base fiscal como el programa de Minneapolis-Saint Paul desde 1971, zonificación inclusiva que obligue a incluir vivienda asequible como en el condado de Montgomery desde 1974 y gobiernos metropolitanos con competencias reales como el Metro de Portland.
