Ananya Roy: el Estado también es informal y produce informalidad

El Estado también puede ser informal es la tesis con que la urbanista Ananya Roy, profesora en la Universidad de California en Los Ángeles, desmontó la idea de que la informalidad urbana es lo que ocurre fuera de la ley y lejos de las instituciones. Dos construcciones incumplen una regla parecida: una recibe tolerancia y acaba integrada en el desarrollo, la otra recibe vigilancia y puede ser demolida. Por qué llamamos informal a una y aceptamos la otra es la pregunta que Roy formuló en su artículo de 2005 sobre la informalidad como epistemología de la planificación y en Why India Cannot Plan Its Cities (2009), y su respuesta es que el Estado produce la informalidad al decidir de forma selectiva qué usos reconoce, cuáles tolera y cuáles persigue.

La geometría selectiva del poder: tolerar, autorizar, demoler

El mecanismo empieza en la capacidad de clasificar. Una práctica urbana, ocupar un terreno, construir sin licencia, vender en la calle, puede recibir autorización, tolerancia o intervención, y esa diferencia produce la propia informalidad: no es una característica del lugar sino una relación con el poder. Roy lo llama la geometría selectiva del poder, y su ejemplo indio es elocuente: las granjas de lujo de las élites de Delhi construidas fuera de norma se regularizan mientras los asentamientos de los pobres se demuelen por ilegales, y el propio Estado adquiere tierra agrícola con procedimientos informales para promover ciudades nuevas. La ley se aplica como recurso, no como regla.

Por qué la India no puede planificar sus ciudades

La consecuencia para la planificación es profunda. Si la informalidad es producida por el Estado, la planificación no es su antídoto sino uno de sus instrumentos: los planes maestros que dejan zonas sin regular, las ambigüedades del suelo, las excepciones y los cambios de calificación son las herramientas con que las instituciones gestionan qué se puede hacer y quién puede hacerlo. Roy sostiene que la India no puede planificar sus ciudades precisamente porque la desregulación es la forma en que el Estado gobierna el territorio, y que la informalidad de arriba, la de las élites y las agencias, es más decisiva que la de abajo.

Calcuta y la pobreza: quién tiene autoridad para nombrar lo informal

La pobreza queda así en el centro. Un asentamiento se define como informal, y esa etiqueta parece describir una situación objetiva, pero Roy obliga a preguntar cómo fue producida y quién tiene autoridad para nombrarla. Su trabajo sobre Calcuta, en City Requiem (2003), mostró a familias que ocupan tierras en los márgenes con la tolerancia de partidos que las usan como clientela electoral y las desalojan cuando el suelo se revaloriza. La informalidad, concluye, es un modo de urbanización que reparte de forma desigual la seguridad y el riesgo, y las políticas de titulación o de tolerancia cero fracasan porque tratan como problema técnico lo que es una relación política.

Contraargumento y propuesta: reglas iguales y protección primero

El contraargumento es que las ciudades necesitan reglas y las instituciones deben distinguir lo permitido de lo que incumple la norma, de modo que hablar de producción estatal de informalidad exageraría. Roy no niega la necesidad de reglas; señala que su aplicación es selectiva y que esa selección produce desigualdad. Su propuesta es una planificación que reconozca su propia informalidad, haga transparentes las excepciones y proteja primero a quienes tienen menos capacidad de negociar con el Estado, mediante seguridad de tenencia, mejora de barrios y participación en las decisiones sobre el suelo.

La lección de Roy es que la pregunta decisiva sobre la informalidad no es dónde falta el Estado sino cómo actúa y qué desigualdades produce con sus formas distintas de regular. Una ciudad que demuele a los pobres por ilegales y regulariza a los ricos por conveniencia no tiene un problema de informalidad sino de justicia, y verlo así cambia el objeto de la política urbana: no ordenar lo informal sino gobernar con reglas que se apliquen igual a todos y protejan a quien más lo necesita.