Política de suelo: poder, plusvalías y justicia espacial

La política de suelo es el conjunto de decisiones públicas sobre quién puede usar, edificar y beneficiarse del suelo urbano: la zonificación, la fiscalidad, la expropiación, la recuperación de plusvalías y la provisión de suelo para vivienda social. Es la política urbana más determinante y la menos visible, porque fija de antemano quién gana con el crecimiento de la ciudad y quién queda fuera. El geógrafo Edward Soja, de la Universidad de California en Los Ángeles, la situó en el centro de su teoría de la justicia espacial: la forma en que se reparte el suelo produce y reproduce desigualdad, y por tanto puede corregirla.

Edward Soja, Postmetropolis y la justicia espacial

En Postmetropolis (2000) Soja describe la ciudad-región posmoderna, con Los Ángeles como caso, donde la producción del espacio responde a intereses de promotores, fondos y élites locales que capturan la valorización del suelo generada por inversiones públicas. En Seeking Spatial Justice (2010) formula la idea clave: la geografía no es un telón de fondo neutral sino un mecanismo activo de injusticia, y las luchas por el espacio, como la del Bus Riders Union de Los Ángeles que logró en 1996 desviar fondos del tren suburbano al autobús de los barrios pobres, son luchas por la justicia. La política de suelo es el terreno donde esa disputa se libra a diario.

Especulación, renta del suelo y desigualdad

El suelo tiene una propiedad que lo distingue de cualquier otro bien: su valor no lo crea el propietario, sino la ciudad que lo rodea. Una línea de metro, una escuela o una recalificación pueden multiplicar el precio de una parcela sin que su dueño haga nada. Si esa plusvalía queda en manos privadas, la política de suelo funciona como transferencia de riqueza pública a particulares y alimenta la especulación: comprar y retener suelo a la espera de que la ciudad lo revalorice. El resultado son precios de vivienda inalcanzables, barrios enteros esperando promoción y periferias informales donde el suelo formal no llega.

Instrumentos para recuperar plusvalías

América Latina ha desarrollado los instrumentos más avanzados para corregir esa dinámica. Colombia, con la Ley 388 de 1997, permite a los municipios cobrar hasta la mitad del incremento de valor que generan las decisiones urbanísticas. São Paulo vende certificados de potencial adicional de construcción, los CEPAC, en subasta pública para financiar infraestructura en las operaciones urbanas. Bogotá y Medellín reparten cargas y beneficios entre propietarios mediante planes parciales. En Europa, el urbanismo español obliga a ceder suelo para dotaciones y vivienda protegida, y Países Bajos gestiona buena parte del suelo urbano en propiedad pública mediante derechos de superficie.

Otros instrumentos actúan sobre la tenencia. Los fideicomisos comunitarios de suelo, nacidos en Estados Unidos y extendidos a Bruselas o Puerto Rico, separan la propiedad del suelo de la de la vivienda para mantenerla asequible de forma permanente. Los bancos públicos de suelo, los impuestos a solares vacíos y la regulación del uso turístico completan la caja de herramientas. Ninguno funciona sin catastros actualizados, información pública sobre quién posee qué y capacidad técnica en los ayuntamientos, que es donde muchas ciudades fallan.

Política de suelo para una ciudad equitativa

Soja insistía en que la justicia espacial no se alcanza solo con redistribuir renta, sino con cambiar cómo se produce el espacio. Una política de suelo equitativa reconoce que el valor urbano es colectivo, devuelve a la comunidad la parte que la comunidad genera, protege a los barrios de bajos ingresos frente a la revalorización que los expulsa y garantiza suelo para vivienda asequible en toda la ciudad, no solo en sus bordes. Quién controla el suelo controla la ciudad, y decidir ese control es la tarea política central del urbanismo.